Державна інспекція ядерного регулювання України виносить на публічне громадське обговорення проект політики вдосконалення нормативного регулювання безпеки використання ядерної енергії.
Зауваження та пропозиції до проекту політики приймаються за адресою: 01011, м. Київ, вул. Арсенальна, 9/11, каб. 535.
Контактна особа – Матвєєва Віра Григорівна – начальник Юридичного відділу, тел. 254-32-87, факс. 254-33-11, e-mail: [email protected].
Будемо вдячні за співпрацю щодо надання зауважень та пропозицій.
Проект політики вдосконалення нормативного регулювання безпеки використання ядерної енергії буде розглянуто на засіданні Колегії Держатомрегулювання України 05.04.2012.
ПРОЕКТ
ПОЛІТИКА ВДОСКОНАЛЕННЯ НОРМАТИВНОГО
РЕГУЛЮВАННЯ БЕЗПЕКИ ВИКОРИСТАННЯ ЯДЕРНОЇ ЕНЕРГІЇ
Державна інспекція ядерного регулювання України (далі - Держатомрегулювання) відповідно до Закону України «Про використання ядерної енергії та радiацiйну безпеку» та Положення про Державну інспекцію ядерного регулювання України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року N 403/2011, уповноважена встановлювати принципи та критерії безпеки при використанні ядерної енергії, спрямовані на захист людини і навколишнього природного середовища від неприпустимого впливу іонізуючого випромінювання. З цією метою Держатомрегулювання розробляє та затверджує норми, правила, стандарти з ядерної та радіаційної безпеки; норми, правила з фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання; нормативно-правові акти з організації та ведення обліку і контролю ядерних матеріалів, застосування гарантій нерозповсюдження ядерної зброї; вимоги та умови безпеки (ліцензійні умови) провадження діяльності у сфері використання ядерної енергії.
У своїй нормотворчій діяльності Держатомрегулювання використовує кращий світовий досвід, акумульований в нормах безпеки МАГАТЕ, рекомендаціях Комітету ООН з дії ядерної радіації (UNSCEAR), Міжнародної комісії з радіологічного захисту (ICRP), інших міжнародних організацій.
Головним завданням у своїй нормотворчій діяльності Держатомрегулювання вважає досягнення основоположної мети безпеки - захистити людей і навколишнє природне середовище від шкідливого впливу іонізуючого випромінювання (радіації), при здійсненні будь-якої діяльності, пов'язаної з додатковим, до природного, іонізуючим опроміненням, включаючи діяльність на всіх етапах життєвого циклу ядерної установки або сховища для захоронення радіоактивних відходів, поводження з радіоактивними відходами, перевезення радіоактивних матеріалів, виробництво і використання джерел іонізуючого випромінювання.
Основоположна мета безпеки реалізується на основі фундаментальних принципів безпеки[1], які вироблені в результаті багаторічного світового досвіду. Ці принципи враховуються при нормативному регулюванні і можуть застосовуватися в повному обсязі або частково, залежно від типу установки або виду діяльності.
Принцип 1. Відповідальність за безпеку. Відповідальність за безпеку несуть особи та/або організації, що відповідають за установку і/або діяльність, які збільшують ризик опромінення.
Особи[2], відповідальні за установку та/або діяльність, несуть відповідальність за їх безпеку протягом усього життєвого циклу установки та/або діяльності, і ця відповідальність не може бути делегована. Ця відповідальність полягає в тому, щоб діяльність здійснювалася у відповідності до регулюючих вимог безпеки, встановлених або схвалених органом ядерного регулювання в ліцензії (дозволі), і їх реалізація була гарантована застосуванням відповідної системи управління. Дозвіл (ліцензія) на управління установкою і/або діяльністю видається конкретній особі, яка відповідальна за установку та/або діяльність, однак, відсутність дозволу (ліцензії) не звільняє цю особу від відповідальності за безпеку.
Принцип 2. Роль уряду. Уряд несе відповідальність за створення законодавчої основи безпеки і незалежного органу ядерного регулювання.
В Україні створені законодавча основа і незалежний орган державного регулювання безпеки використання ядерної енергії – Державна інспекція ядерного регулювання, яка наділена повноваженнями і несе відповідальність за нормативне регулювання безпеки використання ядерної енергії, оцінку безпеки та видачу відповідних ліцензій (дозволів), за державний нагляд за їх виконанням, застосування примусових заходів.
Принцип 3. Лідерство і управління безпекою. Ефективне лідерство та управління безпекою повинні забезпечуватися в організаціях, що відповідають за установки і діяльність, що ведуть до збільшення ризику опромінення.
Лідерство з питань безпеки має демонструватися/повинно забезпечуватися на вищих рівнях управління установкою і/або діяльністю. Безпека має досягатися і підтримуватися засобами ефективної системи управління, яка повинна гарантувати підтримку високої культури безпеки, регулярну оцінку виконання вимог безпеки та застосування досвіду минулих років.
Періодичні оцінки безпеки установок та/або діяльності повинні здійснюватись в повному обсязі або частково у випадку зміни обставин (наприклад, прийняття нових норм безпеки або отримання результатів нових наукових і технологічних розробок, виявлені дефіцити безпеки і т.д.), зворотного зв'язку від досвіду експлуатації (діяльності) та/або періодично. Умовою продовження діяльності є підтвердження безпеки за результатами повторної оцінки, схваленої органом державного регулювання безпеки використання ядерної енергії.
Принцип 4. Обґрунтування (виправданість) установок і діяльності. Установки і діяльність, які ведуть до збільшення ризику опромінення, повинні бути обґрунтовані.
Користь, яку приносять установки і діяльність, повинна бути обґрунтована і перевищувати радіаційні ризики, які ними створюються. Опромінення пацієнтів в медицині становить особливий випадок, при якому в першу чергу оцінюється користь для пацієнта, яка повинна розглядатися у зв'язку з конкретною процедурою.
Принцип 5. Оптимізація захисту. Захист повинен бути оптимізований таким чином, щоб забезпечити максимальний рівень безпеки, який може бути обґрунтовано досягнутий.
Безпека установок і діяльності вважається оптимізованою, якщо забезпечується настільки високий рівень безпеки, який може бути реально досягнутий. При оптимізації захисту повинні братися до уваги невизначеність знань і використовуватися найкраща практика.
Ресурси, які направляються на безпеку, повинні співвідноситись з величиною радіаційних ризиків і відповідальністю ліцензіата за безпеку. Регулюючий контроль може не застосовуватися там, де він не обґрунтований величиною радіаційного ризику.
Принцип 6. Обмеження ризику для окремих осіб. Радіоактивне опромінення (ризик) повинно керуватися/направлятися таким чином, щоб не піддавати окрему фізичну особу неприйнятному ризику.
Дози і радіаційні ризики не повинні перевищувати встановлених меж.
Принцип 7. Захист нинішнього і майбутнього покоління. Населення і навколишнє середовище повинні бути захищені від ризику опромінення сьогодні і в майбутньому.
Радіаційні ризики можуть виходити за межі національних кордонів і зберігатися протягом тривалого періоду часу, тому повинні бути прийняті до уваги як сучасна діяльність, так і можливі її наслідки сьогодні і в майбутньому. Там, де наслідки можуть охоплювати кілька поколінь, наступні покоління повинні бути адекватно захищені без необхідності прийняття ними значних заходів щодо захисту.
Принцип 8. Запобігання аварій. Всі практичні заходи повинні бути прийняті для запобігання та послаблення наслідків ядерної або радіаційної аварії.
Для впровадження цього принципу повинні бути вжиті всі можливі заходи, щоб запобігти умовам/чинникам, які можуть призвести до втрати контролю (управління) над ядерним реактором, радіоактивним джерелом або будь-яким іншим джерелом випромінювання. Процедури/системи управління аварією для відновлення контролю над установкою, радіоактивним джерелом або іншим джерелом іонізуючого випромінювання, в разі втрати такого контролю, і для пом'якшення неприпустимих наслідків аварії повинні бути розроблені завчасно.
Принцип 9. Аварійне планування та готовність. Повинні бути заплановані та реалізовані необхідні заходи для забезпечення готовності до дій у разі аварії.
Особи, що відповідають за установку та/або діяльність, орган державного регулювання безпеки використання ядерної енергії, інші органи влади повинні бути готові до реагування у разі аварії локального (місцевого), регіонального та національного рівня і, в разі відповідної домовленості, міжнародного рівня. Повинні бути розроблені критерії та заходи по захисту та інформуванню персоналу, населення та інших зацікавлених сторін про можливі сценарії розвитку аварії. При розробці заходів реагування на надзвичайні ситуації повинні бути розглянуті передбачувані сценарії і періодично проводитися навчання для забезпечення готовності до ядерних та/або радіаційних аварій.
Принцип 10. Захисні заходи для зниження існуючого або нерегульованого ризику опромінення. Повинні бути обґрунтовані та оптимізовані захисні заходи проти існуючого або нерегульованого ризику радіоактивного опромінення.
Радіаційні ризики можуть виникнути, коли установки і діяльність не знаходяться під регулюючим контролем. Одним з таких випадків є випромінювання природного походження, як наприклад, вплив радону в житлових приміщеннях і на робочих місцях. Другим можливим випадком є випромінювання в результаті минулої діяльності людини, яка не перебувала під контролем, або перебувала під менш суворим контролем. Приклад такого випадку - радіоактивні відходи, що залишилися від видобутку корисних копалин в минулому, наприклад, видобутку нафти і газу. Третій випадок стосується захисних заходів, таких як відновлювальні заходи, які спричинили неконтрольований викид радіонуклідів у навколишнє природне середовище.
Держатомрегулювання при розробці регулюючих вимог з ядерної та радіаційної безпеки орієнтується на зазначені вище принципи, досвід практичного використання ядерних установок та джерел іонізуючого випромінювання в енергетиці і промисловості, в медицині, освіті та науці, організації та виконання заходів радіологічного захисту населення та навколишнього природного середовища. Держатомрегулювання при розробці регулюючих вимог бере до уваги особливості використання ядерної енергії в зазначених галузях.
Держатомрегулювання здійснює нормативне регулювання безпеки використання ядерної енергії у взаємодії з іншими органами державної влади.
Протягом 2006 – 2007 років в Держатомрегулюванні була здійснена робота по визначенню ієрархічних пірамід законодавчих і нормативних документів у галузі ядерної та радіаційної безпеки. Була розроблена відповідна концепція, яка визначила проблеми, поставила завдання та визначила процедуру аналізу потреб та реального стану нормативно-правового забезпеченні безпеки використання ядерної енергії. В результаті роботи були визначені піраміди по всіх основних напрямах державного регулювання безпеки використання ядерної енергії, що включали переліки нормативно-правових документів, які діють; які потрібно розробити; які підлягають перегляду; визначено пріоритетність у розробці/перегляді документів. Відповідно до структури ієрархічних пірамід документи, що прийняті органом державного безпеки використання ядерної енергії з питань регулювання забезпечення ядерної та радіаційної безпеки (регулюючі вимоги) віднесені до третього рівня ієрархічних пірамід. До регулюючих вимог доцільно віднести і документи експлуатуючих організацій, інших ліцензіатів, розробка яких передбачена НПА, для забезпечення вимог, встановлених в нормативно-правових актах, документів, розробка яких передбачена отриманою ліцензією, інших документів, що встановлюють порядок здійснення діяльності, яка підпадає під регулювання. Результати роботи над ієрархічними пірамідами стали основою для планування нормативно-правового регулювання.
Однак, удосконалення регулюючих вимог з ядерної та радіаційної безпеки процес безперервний. В даний час у всьому світі відбувається переоцінка регулюючих вимог безпеки у зв’язку з досвідом, отриманим від аналізу аварії на АЕС «Фукушіма-ДАІЧІ». Держатомрегулювання також приступив до цієї роботи. Завданням Держатомрегулювання в найближчі роки є розвиток сучасної системи регулюючих вимог з ядерної та радіаційної безпеки в рамках якого мають бути здійснені наступні заходи:
• розроблення єдиного глосарію термінів з безпеки на основі глосарію термінів з безпеки МАГАТЕ;[3]
• удосконалення системи регулюючих вимог з ядерної та радіаційної безпеки з урахуванням результатів аналізу причин і наслідків аварії на АЕС «Фукушіма-ДАІЧІ»;
• продовження роботи по усуненню дублювання, суперечностей, що накопичилися через те, що розробка національних регулюючих вимог з безпеки проводилася у різний час, а частина з них без зміни застосовується з 60 - 70-х років минулого століття.
Система регулюючих вимог з ядерної та радіаційної безпеки має включати документи згруповані в дев'ять тематичних блоків:
• енергетичні ядерні установки (ЕЯУ);
• дослідницькі ядерні установки (ДЯУ);
• підприємства ядерного паливного циклу (ЯПЦ)[4];
• джерела іонізуючих випромінювань (ДІВ);
• транспортування радіоактивних матеріалів (ТРМ);
• поводження з РАВ (РАВ);
• фізичний захист і захищеність ядерних установок, ядерних матеріалів та ДІВ (ФЗ);
• аварійна готовність і реагування на аварії (АГР);
• радіаційна безпека (РБ).
Спеціальним об'єктом нормативного регулювання Держатомрегулювання є облік і контроль ядерних матеріалів з метою забезпечення режиму нерозповсюдження ядерної зброї.
У системі регулюючих вимог з ядерної та радіаційної безпеки Держатомрегулювання орієнтується на структуру вимог та документів, яка прийнята в Нормах безпеки МАГАТЕ з урахуванням сформованих традицій нормотворення в Україні[5]:
Доцільно встановити наступну структуру системи регулюючих вимог з ядерної та радіаційної безпеки:
• I рівень (вищий) - загальні регулюючі вимоги з ядерної та радіаційної безпеки для всіх або декількох зазначених вище тематичних блоків;
• II рівень - специфічні регулюючі вимоги з ядерної та радіаційної безпеки для того чи іншого тематичного блоку;
• III рівень - технічні та методологічні вимоги безпеки;
• IV рівень - технічні та методичні робочі документи.
Розробка та затвердження регулюючих вимог безпеки (документів) I і II рівнів є повноваженням і відповідальністю Держатомрегулювання. Відповідальність за розробку[6] вимог та рекомендацій (документів III і IV рівнів) несуть експлуатуючі організації (ліцензіати), при цьому деякі вимоги (документи) III рівня можуть вимагати схвалення (погодження) Держатомрегулювання.
Держатомрегулювання буде також видавати, по необхідності, рекомендації з реалізації регулюючих вимог безпеки. Документи і процедури, пов'язані з організацією роботи регулюючого органу не включаються в зазначену вище піраміду регулюючих вимог?
В рамках законодавства України у сфері технічного регулювання Держатомрегулювання несе відповідальність за розробку, впровадження і супровід технічних регламентів щодо контейнерів для зберігання та захоронення радіоактивних відходів радіоактивних відходів (РАВ) і закритих джерел ІО(іонізуючого опромінення), а також до сфери відповідальності Держатомрегулювання віднесено ринковий нагляд за такими видами продукції: контейнери для зберігання та захоронення РАВ, закриті джерела ІО, системи та елементи, важливі для безпеки ЯУ, прилади, обладнання та установки для здійснення радіаційного контролю (у тому числі дозиметричного контролю) та проведення радіаційного моніторингу, джерела іонізуючого випромінювання та установки з джерелами іонізуючого випромінювання, які імпортуються. Регулюючі вимоги безпеки до зазначеної продукції встановлюються Держатомрегулювання таким чином, щоб не створювати технічних бар'єрів при поставках техніки і технологій з інших країн. Відповідальність за вибір засобів виконання цих вимог, конкретні технічні рішення, застосовані при цьому технічні регламенти, національні або міжнародні стандарти, а також їх розробку будуть особи, які відповідають за установку і/або діяльність.
Періодично, але не рідше ніж раз на 5 років, Держатомрегулювання буде проводити розгляд практики застосування регулюючих вимог безпеки і, якщо в цьому буде необхідність, проводити їх коригування на основі отриманого досвіду в Україні та світі, досягнень науки і техніки з метою безперервного підвищення безпеки установок і діяльності.
Держатомрегулювання засвідчує впевненість, що ця політика нормативного регулювання забезпечить подальше підвищення ядерної та радіаційної безпеки в Україні.
[1] Fundamental Safety Principles, No.SF-1, IAEA, Vienna, 2006
[2] Якщо не передбачено інше, то мова йде про фізичні та юридичні особи
[3] «IAEA Safety Glossary. Terminology Used in Nuclear Safety and Radiation Protection. 2007 Edition». IAEA, Vienna, 2007
[4] Потребується визначення складу об’єктів ЯПЦ в Україні
[5] Структуру вимог та документів необхідно обговорити за результатами матриці порівняння документів МАГАТЕ та України
[6] Ці потреби (документи) можуть бути запозичені (придбані) у постачальника ядерних установок та ДІВ.