ДОПОВІДНА ЗАПИСКА

Кабінетові Міністрів України

"Про поводження з радіоактивними відходами"

 

16 травня 2005 р.

Державний комітет ядерного регулювання України

 

РЕКОМЕНДАЦІЇ ГОЛОВИ

 

Суть питання:

Як покращити поводження з радіоактивними відходами в Україні?

 

РЕКОМЕНДАЦІЇ:

            З тим, щоб покращити поводження з радіоактивними відходами рекомендується:

1. Прийняти Стратегію поводження з відпрацьованим ядерним паливом.

2. Прийняти Стратегію поводження з радіоактивними відходами.

3. Створити Державний фонд поводження з радіоактивними відходами.

4. Прийняти довгострокову Загальнодержавну програму поводження з радіоактивними відходами.

 

ОБГРУНТУВАННЯ

1. В Україні до цього часу не створена єдина державна система поводження  з радіоактивними відходами (РАВ), як цього вимагають положення ядерного законодавства та міжнародні зобов´язання України.

Вирішення проблеми поводження з РАВ потребує комплексного підходу. Перш за все це вироблення єдиної технічної політики поводження з РАВ та забезпечення її впровадження через створення міжгалузевого джерела фінансування, яким у більшості провідних країн є Державний фонд поводження з радіоактивними відходами.  Відсутність цільового фінансування означає перекладання тягаря платежів за поводження з радіоактивними відходами (РАВ) та відпрацьованим ядерним паливом (ВЯП), які утворюються під час сьогоднішньої експлуатацію АЕС та поза ядерно-паливним циклом, на прийдешні покоління. Такий підхід суперечить одному з міжнародно визнаних принципів поводження з РАВ - пріоритету захисту майбутніх поколінь, закріпленому в законах України в сфері використання ядерної енергії та в Об´єднаній конвенції про безпеку поводження з ВЯП та про безпеку поводження з РАВ, стороною якої є Україна.

Прийняття Закону "Про Державний фонд поводження з радіоактивними відходами" створить умови виконання Україною міжнародних зобов´язань за Об´єднаною конвенцією, стаття 22 якої вимагає наявність достатніх фінансових ресурсів для  підтримки безпеки при поводженні з ВЯП та РАВ. Аналогічні вимоги містяться в  проекті директиви Європейського Союзу, в якій викладені загальні принципи поводження з ВЯП та РАВ. У зв´язку з євроінтеграційними прагненнями України відповідність практики поводження з радіоактивними відходами в нашій державі європейським стандартам набуває особливої ваги.

Створення Фонду - це  подальший розвиток на законодавчому рівні та втілення на практиці  такого базового положення Законів України „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" та „Про поводження з радіоактивними відходами" як створення механізму фінансування поводження з РАВ за принципом „забруднювач платить", що відповідає світової практиці.

2. Прийняття Стратегії поводження з відпрацьованим ядерним паливом необхідне з точки зору забезпечення національних інтересів України. За умовами контракту на відправлення ВЯП ректорів типу ВВЕР до РФ високоактивні відходи після переробки ВЯП повинні повертатимуться в Україну для наступного захоронення їх в глибоких геологічних сховищах. Тобто, відправляючи ВЯП на переробку, Україна інвестує в економіку РФ, при цьому погодившись на повернення високоактивних відходів і не роблячи ніяких інвестицій в створення інфраструктури для їх безпечної ізоляції. При цьому на майданчику Запорізької АЕС експлуатується поверхневе сховище ВЯП сухого типу з гарантованим терміном зберігання 50 років. Таким чином на практиці одночасно реалізуються дві різні стратегії поводження з ВЯП. У Стратегії необхідно остаточно визначити політику поводження з ВЯП українських АЕС, що дасть можливість належним чином розпорядитись коштами, які витрачаються для забезпечення відправки ВЯП до РФ, у тому числі для проектно-пошукових робіт щодо глибокого геологічного сховища на території України та його будівництва.

3. Після визначення Стратегії поводження з ВЯП стане можливим розроблення Стратегії поводження з радіоактивними відходами, важливість якої підтверджує факт її включення до Плану дій Україна-ЄС.

4. Створення Державного фонду поводження з РАВ та визначення Стратегії поводження з РАВ дозволить забезпечити розробку і ритмічне фінансування реалізації довгострокової Державної програми поводження з РАВ та досягти високого рівня ядерної та радіаційної безпеки через:

- створення єдиної системи поводження з РАВ;

- впровадження єдиної технічної політика щодо поводження з радіоактивними відходами та їх фізичного захисту;

- зменшення ризиків потрапляння радіоактивних відходів у незаконний обіг;

- здійснювання системних досліджень і проектно-пошукових робіт щодо захоронення високоактивних відходів в глибоких геологічних формаціях.

 

Головноюідеєюзмін, якіпропонуєтьсявнестидозаконодавстващодоутворенняДержавногофондуповодженнязрадіоактивнимивідходамиєвиключенняфінансовихресурсівцьогофондуздоходівДержавногобюджету, щодозволитьнакопичуватитазберігатикоштипротягомтривалогочасузметоювикористанняїхвиключнонаціліповодженнязрадіоактивнимивідходами.

Формування Фонду за рахунок внесків виробників РАВ як плати за розміщення відходів сприятимуть економічному стимулюванню застосування сучасних технологій поводження з РАВ з метою зменшення їх об´єму, переробки, кондиціювання та безпечного захоронення відходів, упорядкуванню джерела їх фінансування, в тому числі за рахунок міжнародних внесків.

Неприйняття запропонованих рекомендацій сповільнює  рух нашої держави у досягненні європейських стандартів ядерної та радіаційної безпеки, внаслідок чого виникнуть значні перешкоди для вступу в ЄС. Крім того, невирішеність проблем фінансового забезпечення та відсутність національної стратегії щодо поводження з ВЯП та РАВ призведе до невиконання Україною міжнародних зобов´язань як сторони Об´єднаної конвенції про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку поводження з радіоактивними відходами щодо забезпечення фінансовими ресурсами поводження з ВЯП та РАВ.

 

Проблеми та стратегія розв´язання

 

Проблема 1: У суспільстві може виникнути незадоволення щодо підвищення тарифів                    на електроенергію, яку виробляють АЕС України.

Стратегія: Буде проведено роз´яснення серед населення та промислових кіл з    використанням засобів масової інформації та організації "круглих столів":

що цільові надбавки на тариф будуть незначні та складати менше 0,4 коп/Квт тобто співрозмірно з колишньою надбавкою на Х2Р4;

що перекладання на прийдешні покоління тягаря фінансових витрат для поводження з РАВ та ВЯП, які утворюються внаслідок сьогоднішньої експлуатації АЕС та використання нашим поколінням радіаційних технологій у медицині, сільському господарстві та промисловості, не відповідає загальнолюдським моральним нормам та законодавству України;          

Проблема 2:  Можуть виникнути скарги та побоювання у суспільстві щодо можливості зловживання чиновниками коштами Фонду.

Стратегія: Буде проведено роз´яснення серед громадськості через ЗМІ:

-що кошти Фонду будуть використовуватися для здійснення заходів, які забезпечують  захист населення та довкілля від радіологічних ризиків;
-що кошти витрачатимуться прозоро завдяки відповідної організації управлінням Фондом та контролю з боку Наглядової Ради та Рахункової палати України  й публікації у ЗМІ річних звітів про діяльність Фонду.

 

Консультації

Консультації проводились з науковою громадськістю в рамках роботи Міжвідомчої робочої групи з вивчення ситуації щодо дотримання законодавства у сфері поводження з радіоактивними відходами, що створена при Комітеті ВРУ з питань ПЕК, ядерної політики та ядерної безпеки. Зазначені рекомендації були в цілому підтримані.

Також проект Доповідної записки був розміщений на веб-сторінці Держатомрегулювання.

 

Погодження

Проект доповідної записки було направлено на розгляд заінтересованим центральним органам виконавчої влади 11 квітня ц.р.

Мінюст та Держпідприємництво не висловились по суті порушеного питання, висловивши згоду в подальшому взяти участь в опрацюванні відповідних нормативно-правових актів.

Мінприроди, НАНУ, СБУ та НКРЕ підтримали розгляд запропонованого питання, погодившись з рекомендаціями та висловивши конструктивні пропозиції стосовно їх подальшої реалізації.

Мінпаливенерго, МНС та Мінекономіки висловили свої пропозиції та зауваження стосовно порядку та термінів реалізації запропонованих заходів, необхідного законодавчого забезпечення, можливого розподілу компетенції. За результатами консультацій з відповідними заступниками Міністрів рекомендації та обґрунтування були уточнені та доопрацьовані з відображенням досягнутого консенсусу.

Мінфін свою позицію не висловило.

 

Взаємодія центральних та місцевих органів виконавчої влади

Найбільш заінтересованими у вирішенні порушених питань є місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в регіонах розміщення АЕС та концентрації іншої діяльності, пов´язаної з генерацією РАВ.

 

Фінансова інформація

Щорічно НАЕК "Енергоатом" витрачає близько від 60 до 120 млн.дол.США для відправки до Росії ВЯП українських АЕС на переробку. За техніко-економічними оцінками Міністерства атомної промисловості РФ, з цих коштів близько 50 %, тобто 30-60 млн дол. США, щорічно спрямовується  на розвиток ядерно-паливного циклу Російської Федерації, при цьому погодившись на повернення високоактивних відходів і не роблячи ніяких інвестицій в створення інфраструктури для їх безпечної ізоляції. За попередніми оцінками, що базуються на розрахунках, проведених іншими державами, де експлуатуються того ж типу реактори, вартість комплексного вирішення питання ВЯП та РАВ становить близько 10-20 млн.доларів США для реактору типу ВВЕР-1000 на рік (цифри залежать від обраної стратегії, наявної інфраструктури, геологічних умов тощо).

Оскільки користувачі ДІВ і на даний час сплачують УкрДО «Радон» за приймання відходів, додаткові фінансові ресурси для таких РАВ будуть незначними.

  

Голова                                                                                    Миколайчук О.А.

 

АНАЛІТИЧНА ЧАСТИНА

 

Довідкова інформація

 

На території України здійснюється (здійснювався) практично весь спектр мирної ядерної діяльності (окрім збагачення уранової руди та репроцесингу ВЯП), відповідно є в наявності і практично весь можливий спектр радіоактивних відходів (включаючи „нестандартні" відходи після аварії на 4-му блоці ЧАЕС та в майбутньому кондиційовані відходи від конверсії ВЯП).

Разом з тим, на момент набуття Україною незалежності не тільки не існувало інтегральної інфраструктури для поводження з радіоактивними відходами, а й для окремих категорій відходів (зокрема експлуатаційні відходи АЕС) були відсутні довгострокові рішення. Що ж стосується інших елементів, зокрема шістьох спецкомбінатів УкрДО „Радон", призначених для зберігання та захоронення радіоактивних відходів від не-паливних та не-енергетичних застосувань джерел іонізуючого випромінювання, то як вибір майданчиків (особливо для Київського та Дніпропетровського міжобласних спецкомбінатів), так і проектні рішення 50-х років минулого сторіччя вже на початок 90-х викликали певні застереження. Слід враховувати, о обладнання УкрДО "Радон" вичерпало свій ресурс та зношене більш ніж на 80 %, що становить потенційну загрозу виникнення радіаційних аварій. Крім того, в Україні існують специфічні проблеми, спричинені Чорнобильською катастрофою: численні захоронення відходів дезактивації як в зоні відчуження, так і за її межами, та об´єкт „Укриття" як джерело нестандартних радіоактивних відходів, для яких потрібно було розробляти спеціальні технічні рішення щодо кондиціювання та захоронення.

Базовими для створення інфраструктури для поводження з РАВ є такі вимоги:

1. Розмежування державного управління у сфері використання ядерної енергії та державного управління в сфері поводження з РАВ (ст. 5 Закону „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку", ст.10 Закону „Про поводження з радіоактивними відходами");

2. Захоронення та довгострокове зберігання РАВ за рахунок виробників РАВ відповідно до світової практики за принципом "забруднювач платить" (стаття 4 Закону „Про поводження з радіоактивними відходами");

3. Розробка та виконання довгострокової Державної програми поводження з радіоактивними відходами, що має переглядатися кожні три роки (ст. 3 Закону „Про поводження з радіоактивними відходами");

4. Недопущення неконтрольованого накопичення радіоактивних відходів, а також обмеження терміну зберігання РАВ у їх виробників з наступною передачею спеціалізованим підприємствам по поводженню з РАВ при забороні самим виробникам здійснювати захоронення РАВ (ст. 3 Закону „Про поводження з радіоактивними відходами");

5. Мінімізація утворення радіоактивних відходів (ст. 3 Закону „Про поводження з радіоактивними відходами");

6. Прийняття рішень щодо розміщення нових сховищ РАВ за участю громадян, їх об´єднань, а також місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (ст. 3 Закону „Про поводження з радіоактивними відходами");

7. Активна науково-дослідницька діяльність у сфері поводження з РАВ (ст. 3 Закону „Про поводження з радіоактивними відходами");

8. Створення і запровадження системи ліцензування відповідно до Закону „Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії".

 

На державному рівні повноваження стосовно поводження з радіоактивними відходами формально розподілені наступним чином:

- Формування та забезпечення впровадження державної політики у сфері поводження з РАВ   МНС;

- державне регулювання Держатомрегулювання (нормування, ліцензування, нагляд) та МОЗ (нормування, видача санітарних паспортів, нагляд);

- відомчий контроль (щодо підприємств-виробників, що перебувають у сфері управління) Мінпаливенерго, Мінпромполітики, інші міністерства та державні відомства.

 

Спеціалізованими підприємствами у галузі є:

- Українське Державне Об´єднання „Радон", до складу якого входять 6 міжобласних спецкомбінатів (Київський, Харківський, Донецький, Дніпропетровський, Одеський, Львівський), що здійснюють поводження з радіоактивними відходами, які утворюються поза ядерно-паливним циклом; у 1998 р. до складу об´єднання увійшли Державні підприємства „Комплекс" та "Техноцентр", які експлуатують сховища та інші установки для радіоактивних відходів в зоні відчуження Чорнобильської АЕС, здійснюють збирання та транспортування РАВ у зоні відчуження.

 

Невизначеним є майбутній статус ДП „Чорнобильська АЕС": чи буде воно продовжувати свою діяльність після видалення ядерного палива з технологічних приміщень енергоблоків в якості спеціалізованого підприємства, чи буде ліквідоване з передачею всіх функцій стосовно зняття з експлуатації та поводження з РАВ іншому існуючому чи новоствореному підприємству.

Невирішеним залишається (чітко не визначено жодним нормативним актом при наявності різних позицій та думок) до повноважень якого з існуючих підприємств буде віднесено створення та експлуатацію сховища для захоронення РАВ, які зараз тимчасово зберігаються на АЕС.

Щорічно НАЕК "Енергоатом" витрачає близько від 60 до 120 млн.дол.США для відправки до Росії ВЯП українських АЕС на переробку. За техніко-економічними оцінками Міністерства атомної промисловості РФ, з цих коштів близько 50 %, тобто 30-60 млн дол. США, щорічно спрямовується  на розвиток ядерно-паливного циклу Російської Федерації. За умовами контракту високоактивні відходи після переробки ВЯП повинні повертатимуться в Україну для наступного захоронення їх в глибоких геологічних сховищах. Тобто, відправляючи ВЯП на переробку, Україна інвестує в економіку РФ, при цьому погодившись на повернення високоактивних відходів і не роблячи ніяких інвестицій в створення інфраструктури для їх безпечної ізоляції. Разом з тим, такі країни як США, Швеція, Фінляндія здійснюють пряме захоронення ВЯП в глибоких геологічних сховищах, що дешевше від 1,5 до 3 разів у порівнянні з переробкою та наступним захоронення високоактивних відходів. Деякі країни зберігають ВЯП протягом 50 років в тимчасових поверхневих сховищах сухого типу, розраховуючи на розвиток технологій протягом цього часу та наступне вирішення подальшої долі ВЯП (переробка або пряме захоронення). В Україні таке сховище експлуатується на майданчику Запорізької АЕС. У Стратегії необхідно остаточно визначити політику поводження з ВЯП українських АЕС, що дасть можливість належним чином розпорядитись коштами, які витрачаються для забезпечення відправки ВЯП до РФ, у тому числі для проектно-пошукових робіт щодо глибокого геологічного сховища на території України та його будівництва.

Стосовно відходів урановидобувної та уранопереробної промисловості, то поводження з ними залишається в компетенції підприємств-виробників і, очевидно, навряд чи це буде змінено (в принципі, для таких категорій відходів це не суперечить світовій практиці).

На сьогодні МНС за умови вкрай обмеженого фінансування не виконує в необхідному обсязі свої функції  щодо формування та реалізації державної політики у сфері поводження з РАВ. За відсутності прийнятих Кабінетом Міністрів України відповідних рішень та практичних дій щодо створення цілісної інфраструктури та розв´язання проблем поводження з РАВ, Мінпаливенерго практично самостійно визначає галузеву політику і керує її реалізацією. Наявність декількох розпорядників державних коштів в сфері поводження з РАВ не сприяє прозорому та ефективному їх використанню та є вкрай недостатнім для досягнення необхідних результатів.

Продовжується понаднормативне накопичення РАВ на АЕС України без належного обліку їх кількості та без належної характеризації, сортування та кондиціювання у сховищах, що проектом визначались як тимчасові на період до 10 років, який давно минув на всіх АЕС) при відсутності будь-яких кроків стосовно спорудження відповідно до вимог безпеки сховищ для тривалого зберігання. Не провадиться діяльність з вибору майданчиків для розміщення сховищ РАВ та ВЯП для остаточного захоронення (відповідні громадські слухання, рішення хоча б на рівні Уряду);

Остання інвентаризація РАВ, що утворились поза ядерно-паливним циклом, яка проводилась МНС у 2003 році,  була здійснена не належним чином, про що зазначено у висновках Рахункової палати України. За даними останньої інвентаризації, кількість підприємств, що володіють ДІВ та потенційно можуть виробляти РАВ, незрозумілим чином зменшилась за три роки з 6 000 до 500. Відповідальність за достовірність цих даних, включаючи кримінальну, покладається на місцеві органи виконавчої влади. В свою чергу, МНС не може проконтролювати достовірність наданої інформації та застосувати ефективні заходи впливу щодо суб´єктів процесу інвентаризації. Крім того, на спецкомбінатах УкрДО"Радон" не застосовуються технології кондиціювання, переробки РАВ, що призводить до невиправдано великих об´ємів РАВ, які зберігаються. Сховища використовуються нераціонально і майже вичерпали проектні можливості щодо прийняття РАВ.

На даний час немає чітко визначеного відповідального за поводження (включаючи остаточне захоронення та подальший інституційний контроль) з РАВ, що утворились в рамках діяльності оборонного відомства (у тому числі за часів СРСР), зокрема і тих, що утворюються в результаті діяльності на об´єктах Чорноморського флоту РФ, відсутня плата за їх зберігання на території України та відповідний державний нагляд за дотриманням норм, правил та стандартів з радіаційної безпеки.

Вимога Закону про необхідність довгострокової Державної програми поводження з РАВ, затвердженої Верховною Радою, підмінена Комплексною програмою поводження з РАВ, що затверджена постановою КМУ (29.04.06р. № 480 із змінами, останні зміни 25.12.02 р.), яка передбачає фінансування переважно з державного бюджету, системно недофінансується і не виконується.

Створення єдиної ефективної державної системи поводження з РАВ можливо лише за умови функціонування Державного фонду поводження з РАВ, який має формуватися за рахунок цільових відрахувань підприємств, установ та організацій, внаслідок діяльності яких утворюються радіоактивні відходи.

Спроби створення такого фонду здійснювались ще у 1995 році. МНС був розроблений проект постанови КМУ "Про спеціальний Державний фонд поводження з радіоактивними відходами", який був узгоджений зі всіма заінтересованими органами, за виключенням Мінфіну. У 1996-1997 рр. доопрацьовувались та погоджувались проекти законодавчих та нормативно-правових актів щодо створення та забезпечення функціонування Державного фонду поводження з РАВ. Станом на 1.09.2001 р. пакет законопроектів був узгоджений без зауважень всіма міністерствами, зазначеними у дорученні КМУ від 19.08.98 №31, за виключенням Мінфіну та Мінекономіки, які пояснювали не можливість погодження зазначених законопроектів через суперечність їх постанові Верховної Ради від 13.07.2000 №1868 "Про прийняття за основу проекту Податкового кодексу України" (у проекті Податкового кодексу запроваджений п´ятирічний мораторій на внесення змін у частині переліку затверджених податків та зборів).

За ініціативою Комітету Верховної Ради з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки у 2004 році при Комітеті була створена робоча група з вивчення ситуації щодо дотримання законодавства у сфері поводження з радіоактивними відходами за участю фахівців зацікавлених центральних органів виконавчої влади та експертів. На першому її засіданні (23 вересня 2004 р.) народні депутати висловили готовність звернутися до Верховної Ради України з депутатською ініціативою щодо прийняття закону України "Про Державний фонд поводження з радіоактивними відходами".

У листопаді 2003 року відбулася Перша нарада з розгляду зобов´язань, що випливають із Об´єднаної конвенції про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку поводження з радіоактивними відходами, стороною якої є Україна. За результатами наради  Україні було рекомендовано доповісти на наступної нараді сторін Об´єднаної конвенції (15-26 травня 2006 року) про стан впровадження фонду поводження з РАВ та фонду зняття з експлуатації, стратегію поводження з відпрацьованим ядерним паливом. Друга Національна доповідь України про виконання зобов´язань за Об´єднаною конвенцією має буде надана до Секретаріату МАГАТЕ  у листопаді 2005 року. 

Таким чином, ситуація щодо створення Державного фонду поводження з РАВ в Україні знаходиться  в сфері міжнародних зобов´язань України  та  уваги міжнародної спільноти. 

 

Дослідження

 

Вирішення проблеми поводження з РАВ потребує комплексного підходу. Перш за все це вироблення єдиної технічної політики поводження з РАВ та забезпечення її впровадження через створення міжгалузевого джерела фінансування спеціального Державного фонду поводження з радіоактивними відходами.  Відсутність на сьогодні  цільового фінансування зазначених проблем означає перекладання тягаря платежів за поводження з радіоактивними відходами (РАВ) та відпрацьованим ядерним паливом (ВЯП), які утворюються під час сьогоднішньої експлуатацію АЕС та використання ядерної енергії поза ядерно-паливним циклом, на прийдешні покоління. Такий підхід суперечить одній з визначальних умов стратегічного планування діяльності поводження з РАВ, а саме - пріоритету захисту майбутніх поколінь, закріпленому в законах України в сфері використання ядерної енергії та Об´єднаної конвенції про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку поводження з радіоактивними відходами, стороною якої є Україна.

У статті 4 Закону України "Про поводження з радіоактивними відходами" визначено, що фінансування державної програми щодо поводженню з РАВ здійснюється з спеціального Державного фонду поводження з РАВ. Спеціальний фонд має формуватися за рахунок цільових відрахувань підприємств, установ та організацій, внаслідок діяльності  яких утворюються відходи.

Вищезгаданий Закон був прийнятий ще в 1995 році, але  фонд не створений до цього часу через принципові розбіжності з положеннями основних актів фінансового та податкового законодавства України. На сьогоднішній день основне навантаження щодо забезпечення поводження з РАВ лягає на Державний бюджет, оскільки повністю відсутні позабюджетні джерела фінансування заходів з ядерної та радіаційної безпеки при поводженні з РАВ, зокрема спеціальний Державний фонд поводження з РАВ.

Спроби вирішити це питання є фрагментарними. Так, проблематика накопичення фінансових резервів на зняття з експлуатації започаткована в Законі України "Про впорядкування питань, пов'язаних із забезпеченням ядерної безпеки", який набув чинності з 1січня 2005 року. Проте, даний Закон має ряд недоліків і не вирішує всіх проблем, пов´язаних з формуванням фінансових резервів для поводження з РАВ та зняття з експлуатації ядерних установок, а саме, з наступних причин.

По-перше, сфера дії закону стосується тільки атомних електростанцій, що на даний момент знаходяться в комерційній експлуатації, і не враховує порядку накопичення фінансових резервів для поводження з РАВ інших суб´єктів використання ядерної енергії, включаючи припинення діяльності та зняття з експлуатації науково-дослідних ядерних установок.

По-друге, не включені питання фінансово-економічних відносин, які пов'язані з передачею експлуатуючою організацією (оператором) радіоактивних відходів, які утворюються при знятті з експлуатації ядерної установки, спеціалізованому підприємству по поводженню з радіоактивними відходами, зняттям з експлуатації ядерної установки, рішення про зняття з експлуатації якої було прийняте уповноваженим органом до закінчення встановленого у визначеному порядку строку її експлуатації.

По-третє, експлуатуюча організація (оператор) здійснює відрахування коштів на спеціальний рахунок, розмір яких визначається у відсотках від чистого доходу, отриманого нею від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг). Звідси виникає питання щодо обліку витрат на поводження з РАВ, які мають враховуватись у собівартості продукції, на які Закон не дає чітких роз´яснень.

По-четверте, Закон України "Про систему оподаткування" не передбачає створення вищезазначених фондів - фонду зняття з експлуатації ядерної установки і спеціального Державного фонду поводження з радіоактивними відходами.

По-п`яте, у Законі відсутні чіткі юридичні прописи і норми застосування фінансово-кредитних інструментів державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, що призвело до наступних економічних наслідків, які негативно позначилися на стані функціонування галузі, а саме:

державні фонди або інші централізовані форми накопичення фінансових ресурсів на зняття з експлуатації АЕС і поводження з РАВ АЕС і інших виробників РАВ в Україні не створені;         

експлуатуюча організація не формує резервів на передачу радіоактивних відходів, які утворюються при знятті з експлуатації ядерної установки, спеціалізованому підприємству по поводженню з радіоактивними відходами, і лише розпочинає формування внутрішніх резервів на зняття з експлуатації, але навіть при цьому заходи носять обмежений характер;

 наявність фінансового забезпечення зняття з експлуатації ядерних установок повністю залежить від оперативних фінансових рішень керівництва НАЕК "Енергоатом" як розпорядника цих коштів.

Ефективність забезпечення ядерної та радіаційної безпеки значною мірою залежить від розвитку фінансово-економічних інструментів, що створюють фінансові ресурси для виконання тих чи інших завдань.

У свою чергу, відносини з питань забезпечення ядерної та радіаційної безпеки регулюються нормами трьох правових галузей екологічного законодавства (як природоохоронні відносини), ядерного законодавства (як відносини в галузі використання ядерної енергії) та господарського/фінансового законодавства (як відносини суб´єктів господарювання), в тому числі фінансові відносини в галузі використання ядерної енергії.

Основні суперечності, які виникають при застосуванні законодавства з питань оподаткування, існують у теоретично-концептуальних підходах до визначення статусу державних цільових фондів.

З огляду на це, необхідно внести зміни до Закону України "Про систему оподаткування", який визначає принципи побудови системи оподаткування в Україні, податки і збори (обов'язкові платежі) до бюджетів та до державних цільових фондів, а також права, обов'язки і відповідальність платників.

Враховуючи, що створення Державного фонду поводження з РАВ є реалізацією статті 50 Конституції України щодо права кожного громадянина України на безпечне життя і здорове довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди, введення зазначеного поняття „державний цільовий фонд" в основу законодавчої термінології є цілком логічним і дозволяє оперувати при створенні згаданого Фонду. Державний цільовий фонд грошовий фонд, який утворюється поза державним бюджетом шляхом накопичення та управління коштами з метою реалізації конституційних прав громадян.

Це зумовлює необхідність внесення змін до Закону України "Про систему оподаткування" в частині визначення основних термінологічних понять і відповідних механізмів утворення державних цільових бюджетних та позабюджетних фондів.

Отже, зміни до базового Закону України "Про систему оподаткування" потягнуть за собою і зміни до інших законодавчих документів, безпосередньо пов´язаних з системою оподаткування і вирішенням державних завдань. До таких документів належить і Бюджетний кодекс України.

Для визначення розмірів внесків підприємств та організацій, внаслідок яких утворюються радіоактивні відходи, вважаємо доцільним прийняти до уваги загальнотеоретичні підходи до платежів за розміщення відходів:

- плата за розміщення відходів впроваджується з метою економічного стимулювання переробки та безпечного захоронення відходів, упорядкування джерела їх фінансування;

- платежі компенсують економічні втрати держави  від негативного впливу відходів на здоров´я людей, об´єкти житлово-комунального господарства, сільськогосподарські угіддя, водні, лісові ресурси для подальшого їх відтворення.

 

Варіанти вирішення

 

Варіант 1. Забезпечення розробки та реалізації довгострокової Державної програми поводження з РАВ за рахунок Державного фонду поводження з радіоактивними відходами (через прийняття Закону України "Про Державний фонд поводження з РАВ" та низки нормативно-правових актів КМУ).

 

Головною метою прийняття Закону України "Про Державний фонд поводження з РАВ" є вирішення питань фінансового забезпечення заходів щодо поводження з радіоактивними відходами на системній основі. В Законі мають бути визначені правові, організаційні та фінансові засади функціонування Державного фонду поводження з радіоактивними відходами.

Основні концептуальні засади законопроекту наступні.

Капітал Фонду формується за рахунок внесків виробників РАВ та інших джерел, незаборонених законодавством. 

Розрахунок оцінки фінансових зобов´язань має базуватися на спеціальних рішеннях та вартісній інформації, представлених виробником РАВ, як передумова отримання ліцензії на діяльність, пов`язану з використанням ядерної енергії.

Річний внесок виробника РАВ розраховується пропорційно до оціненого фінансового зобов´язання на підставі методики, затвердженої Кабінетом Міністрів України.

Суми зазначених відрахувань відносяться на собівартість продукції (робіт, послуг) виробника РАВ. Виробник РАВ має повністю забезпечувати фінансові зобов´язання по внескам на кожний календарний рік у встановленому розмірі та надавати до Фонду гарантії платоспроможності на наступні періоди.

До Державного фонду поводження з РАВ зараховуються:

річні внески виробників РАВ;

кошти Державного бюджету, місцевих бюджетів;

доходи від фінансових операцій;

міжнародні внески, технічна допомога

інші надходження не заборонені законодавством.

 

Норматив запасу Фонду має розраховуватись, виходячи з потреб у фінансових ресурсах для забезпечення реалізації Державної програми поводження з РАВ.

На підставі річних планів робіт Фонду кошти спрямовуються на фінансування Державної програми по поводженню з радіоактивними відходами, у тому числі на будівництво глибокого геологічного сховища для високоактивних відходів, які утворюватимуться в результаті переробки відпрацьованого ядерного палива українських АЕС в РФ та повертатимуться в Україну.

Органи управління Державним фондом поводження з РАВ Рада директорів та Виконавче бюро, нагляд за діяльністю Фонду поводження з РАВ здійснює Наглядова рада, контроль Рахункова палата.

Такий варіант вирішення питання дозволить:

створити єдину державну систему поводження з РАВ;

забезпечити ритмічне фінансування реалізації Державної програми поводження з РАВ;

проводити єдину технічну політику щодо поводження з радіоактивними відходами;

забезпечити прозорість  та контроль за використанням коштів Фонду через

відповідну організацію діяльності Фонду.

 

Варіант 2. Державний фонд поводження з радіоактивними відходами не створюється.

 

В цьому випадку для вирішення проблеми поводження з РАВ на АЕС необхідно, щоб на кожному майданчику АЕС (чотирьох майданчиках діючих АЕС) були побудовані приповерхневі сховища для захоронення РАВ низької та середньої активності, як це зроблено, наприклад, у Фінляндії (щоправда, і при такій стратегії у Фінляндії фінансування здійснюється через відповідний Фонд задля забезпечення прозорості). Але і цей варіант потребує збільшення тарифу.

            Для підприємств, установ та організацій, які використовують джерела іонізуючого випромінювання (ДІВ) в інших сферах економіки та для наукових досліджень,  закупівельна ціна на ДІВ має бути збільшена на суму, яка повинна відшкодувати повернення його виробникові після закінчення терміну експлуатації ДІВ або забезпечити сплату робіт з захоронення вилученого з вжитку ДІВ на підприємствах УкрДО "Радон". Розпорядником коштів, які складаються із цільових надбавок у ціні ДІВ, має бути ДП "Ізотоп", через який здійснюється імпорт ДІВ та який веде Державний реєстр ДІВ в Україні. У зв´язку з практичною вичерпаністю  потужностей сховищ УкрДО"Радон"  необхідно буде фінансувати будівництво нових сховищ за рахунок Державного бюджету.

            Після 2010 року із Російської Федерації в Україну відповідно до умов контракту повертатимуться високоактивні відходи, які утворюються в результаті переробки відпрацьованого ядерного палива українських АЕС. Їх остаточне захоронення повинно здійснюватися у глибоких геологічних сховищах відповідно до вимог з ядерної та радіаційної безпеки. Для фінансування проектно-пошукових робіт, науково-дослідних робіт та будівництва такого сховища необхідно створити механізм фінансування, наприклад, за рахунок збільшення тарифів на електроенергію, що виробляється АЕС, або фінансувати ці роботи із Державного бюджету (оскільки раніше все суспільство використовувало більш дешеву електроенергію), або держава повинна здійснювати  часткове фінансування створення глибокого геологічного сховища.

            Недоліки цього варіанта:

буде панувати галузевий підхід щодо технічної політики поводження з РАВ;

фінансування заходів з ядерної та радіаційної безпеки при поводженні з РАВ здійснюватимуться  за залишковим принципом;

неможливість системно реалізовувати довгострокову Державну програму поводження з РАВ через наявність декількох розпорядників коштів, які мають різні пріоритети.

Такий сценарій є вкрай песимістичним для нашої держави, тому що проблеми будуть продовжувати накопичуватись, що неминуче призведе до негативної реакції та застосування до України відповідних санкцій з боку ЄС та міжнародних організацій.

Додаток 1

 

РЕКОМЕНДОВАНЕ РІШЕННЯ

 

Погодитися з пропозиціями Державного комітету ядерного регулювання  України.

Мінпаливенерго із залученням інших причетних органів виконавчої влади та Національної академії наук України розробити проект Стратегії поводження з відпрацьованим паливом, в який визначити статус ядерного палива після тимчасового зберігання (пряме захоронення або переробка), та внести її на розгляд Кабінету Міністрів України до жовтня 2005 р.

 МНС, Мінпаливенерго, Держатомрегулювання, за участю Мінфіну та Мінекономіки та із залученням Національної академії наук України розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України до травня 2006 року  проект Стратегії поводження з радіоактивними відходами та проект Закону України "Про Державний фонд поводження з радіоактивними відходами"

 МНС, Мінпаливенерго за участю Держатомрегулювання, інших причетних органів виконавчої влади розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України до грудня 2007 року довгострокову Загальнодержавну програму поводження з радіоактивними відходами.

Додаток 2

 

 

 

КРИТЕРІЇ ОЦІНКИ ТА МОНІТОРИНГ

 

Критеріями оцінки виконання запропонованого рішення є внесення на розгляд Кабінету Міністрів проектів нормативно-правових актів, зазначених у додатку 2, України у визначені терміни, та якість їх підготовки. З метою якісної та вчасного виконання запропонованого рішення Мінпаливенерго та МНС мають розробити та в строк до 01.07.2005 р. затвердити в Кабінеті Міністрів України програми створення та внесення в установленому порядку до Кабінету Міністрів України проектів таких нормативно-правових актів:

 

Назва проекту нормативно-правового акту	Відповідальне міністерство
Стратегія поводження з відпрацьованим паливом	Мінпаливенерго
Стратегія поводження з радіоактивними відходами	МНС
Закон України "Про Державний фонд поводження з радіоактивними відходами"	МНС
Загальнодержавна програма поводження з радіоактивними відходами	МНС

 

Моніторинг виконання запропонованого рішення пропонується покласти на Міжвідомчу комісію з питань виконання Комплексної програми по поводженню з радіоактивними відходами, яка має щоквартально заслуховувати на своїх засіданнях питання виконання програм створення проектів нормативно-правових актів, зазначених вище, і звітувати Кабінету Міністрів України про хід виконання цих програм.

Додаток 3

 

ІНФОРМАЦІЙНИЙ ПЛАН

           

Впровадження інформаційного плану має на меті формування громадської думки щодо керованості державою процесів утворення відпрацьованого ядерного палива та радіоактивних відходів, а також контрольованості їх впливу на здоров´я населення та довкілля в місцях утворення, зберігання, переробки та захоронення.

Питання поводження з відпрацьованим ядерним паливом та радіоактивними відходами в Україні є високочутливими у різних громадських угрупуваннях, і часто надмірно політизуються. Негативне ставлення населення до розміщення поблизу їх домівок об´єктів по поводженню з радіоактивними відходами або сховищ відпрацьованого ядерного палива перш за все викликане недовірою до влади, яка історично нехтувала необхідністю узгоджувати свої дії щодо розміщення небезпечних об´єктів з органами місцевого самоврядування, а також низьким рівнем обізнаності пересічних громадян з дійсною та уявною небезпекою ядерних технологій. Виходячи з цього, перш за все слід провести широку компанію в засобах масової інформації щодо інформування населення України про цілі прийняття нових нормативно-правових актів, зробивши наголос на важливості визначення стратегій поводження з відпрацьованим ядерним паливом та з радіоактивними відходами як гарантії недопущення неконтрольованих дій з ними або прийняття разових не виважених рішень. Окремо слід організувати телевізійні передачі та статті просвітницького характеру у друкованих та електронних виданнях із залученням провідних фахівців, науковців, з метою надання роз´яснень щодо дієвості та ефективності заходів безпеки при використанні ядерної енергії, з урахуванням вітчизняного та міжнародного досвіду. При цьому важливо довести до широкого загалу інформацію про значно нижчі ризики завдання шкоди здоров´ю людей у сфері використання ядерної енергії порівняно з іншими галузями промисловості, навести приклади підвищення якості життя, технологічності виробництва, зменшення техногенного навантаження на довкілля завдяки використанню радіаційних технологій. Така інформаційна компанія може бути проведена в рамках звичайної взаємодії органів виконавчої влади з засобами масової інформації і не потребує додаткового фінансування.

 

Дворівнева система державної політики

у сфері поводження з радіоактивними відходами

 

 

І рівень: Сфера державного управління, яка побудована на принципі розмежування функцій державного контролю та управління у сфері поводження з радіоактивними відходами.

(ст. 3 Закону України "Про поводження з радіоактивними відходами")

 

 

ІІ рівень: Сфера реалізації державної політики через систему поводження з радіоактивними відходами.

(ст. 4 Закону України "Про поводження з радіоактивними відходами")

 

 

 

І рівень: Сфера державного управління, яка побудована на принципі розмежування функцій державного контролю та управління у сфері поводження з радіоактивними відходами.

 

Мінпаливенерго здійснює державне управління у сфері використання ядерної енергії та несе відповідальність за організацію поводження з РАВ (збирання, переробку, перевезення, зберігання в межах технологічного циклу) до моменту передачі відходів спеціалізованим підприємствам по поводженню з РАВ

 

 

 

Держатомрегулювання,МОЗ,МВС та ін. здійснюють державне регулювання безпеки у сфері поводження з РАВ

 

МНС здійснює формування та забезпечення впровадження державної політики у сфері поводження з РАВ, розробляє та  реалізує єдину технічну політику, реалізує Державну програму поводження з РАВ, організовує діяльність спеціалізованих підприємств по поводженню з РАВ, координує роботи по збиранню, переробці, перевезенню, зберіганню та захорон енню РАВ промисловості, ядерної енергетики, медицини, науково-дослідних установ та РАВ, що утворюються під час проведення робіт по ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і т.д.

 

 

 

 

 

 

ІІ рівень: Сфера реалізації державної політики через систему поводження з радіоактивними відходами.

 

Виробники РАВ

Спеціалізовані підприємства

Сховища РАВ

 

 

 

- тимчасове зберігання                 - іммобілізація                         - зберігання

- іммобілізація                               - кондиціювання                  - захоронення                  

- фізичний захист                          - обробка                                  - фізичний захист

- реалізація програм якості          - переробка                               - облік РАВ 

- облік РАВ                                    - перевезення                           - радіаційний

- радіаційний моніторинг             - фізичний захист                        моніторинг і т.д.

- забезпечення безпеки                 - реалізація програм якості

- ліквідація аварій                          - облік РАВ

- відшкодування збитків            - радіаційний моніторинг і т.д.