Аналіз впливу регуляторного акта
до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України
щодо здійснення державного регулювання у сфері безпеки використання ядерної енергії»
1.Опис проблеми
Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо державного регулювання у сфері безпеки використання ядерної енергії» підготовлено Державною інспекцією ядерного регулювання України відповідно до доручення Кабінету Міністрів України №10176/1/1-15 від 19.03.2015, підпункту 15 пункту 101 Плану заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку “Україна-
Необхідність прийняття запропонованого законопроекту зумовлена необхідністю забезпечення безпеки використання ядерної енергії та приведення норм законів України у відповідність до міжнародних зобов’язань, які взяла на себе Україна при підписанні міжнародних договорів, до вимог МАГАТЕ, членом якої є Україна, актів ЄС.
Державний нагляд і провадження дозвільної діяльності (ліцензування) є складовою державного регулювання безпеки використання ядерної енергії (ст. 22 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку»).
Цим законопроектом передбачено збереження перевірок забезпечення ядерної та радіаційної безпеки суб’єктами, які здійснюють найбільш небезпечну діяльність у сфері використання ядерної енергії, тобто ту, яка належить до діяльності з високим та середнім ступенями ризику, оскільки навіть тимчасове припинення державного нагляду за діяльністю зазначених суб’єктів може мати тривалий негативний вплив на ядерну та радіаційну безпеку. Зазначені суб’єкти мають у своєму розпорядженні ядерні матеріали, неналежне поводження з якими може привести до ядерних чи радіаційних аварій, що потягне за собою значні економічні збитки, у тому числі і на подолання наслідків аварій. Критерії ризиків встановлені Кабінетом Міністрів України в постанові від 13 листопада 2013 р. № 824.
Крім того, нездійснення державного нагляду є порушенням міжнародних зобов’язань України в рамках Конвенції про ядерну безпеку пункт ііі) ст. 6), Об'єднаної конвенції про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку поводження з радіоактивними відходами (пункт iv) ст. 19), відповідно до яких кожна Сторона, що домовляється, створює та підтримує законодавчу та регулюючу основу для забезпечення безпеки, яка передбачає наявність регулюючого контролю. Інформація щодо здійснення державного нагляду включається в Національні доповіді про виконання Україною зобов’язань, що випливають із зазначених Конвенцій і які Україною подаються в МАГАТЕ та представляються на нарадах сторін з розгляду стану виконання зобов’язань, що випливають із зазначених конвенцій.
Норми щодо обов’язкового здійснення нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки передбачена і актами ЄС, імплементація яких передбачена Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони та Планом заходів, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 року № 847-р, це Директива Ради 2013/59/ЄВРАТОМ від 5 грудня 2013 року, яка встановлює основні стандарти безпеки для захисту від небезпеки, що виникає від іонізуючого випромінювання, та Директива Ради 2014/87/ЄВРАТОМ від 08 липня 2014 року, яка змінює Директиву 2009/71/ЄВРАТОМ, яка встановлює для Співтовариства основи з ядерної безпеки ядерних установок.
Також цим законопроектом передбачається не поширення дії Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» на порядок видачі, переоформлення та анулювання ліцензій на здійснення діяльності у сфері використання ядерної енергії, яка здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії». Чинною редакцією Закону «Про ліцензування видів господарської діяльності» передбачається, що діяльність у сфері використання ядерної енергії ліцензується відповідно до цього Закону і лише із врахування особливостей, визначених Законом України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії». Таким чином, певна частина норм Закону «Про ліцензування видів господарської діяльності» застосовуються до ліцензування у сфері використання ядерної енергії.
Застосування норм Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» щодо контролю діяльності Держатомрегулювання, як органу ліцензування, з боку Державної регуляторної служби України та Експертно-апеляційної ради, а, особливо, щодо обмеження права Держатомрегулювання приймати рішення про позапланові перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов у деяких випадках лише за наявності погодження Державної регуляторної служби України, яке надається на підставі рішення Експертно-апеляційної ради, грубо порушує принцип незалежності Держатомрегулювання в прийнятті ним рішень. Цей принцип є одним із основоположних міжнародно визнаних принципів безпеки використання ядерної енергії. Він встановлений в Законі України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (ст. 23), передбачений Директивою Ради 2014/87/Євратом від 8 липня 2014 р., яка встановлює для Співтовариства основи з ядерної безпеки ядерних установок (п. 2 та 3 Статті 5). Норми МАГАТЕ з безпеки «Державна, правова і регулююча основа забезпечення безпеки» № GSR Part 1 встановили вимогу до держав забезпечувати дійсну незалежність регулюючого органу в прийнятті ним рішень, пов’язаних з безпекою (вимога 4). Питання незалежності Держатомрегулювання в прийнятті ним регулюючих рішень є важливим також в контексті виконання Гарантійної угоди між Україною та Європейським банком реконструкції та розвитку, ратифікованої Законом України від 15.05.2014 р. N 1268-VII, якою передбачено, що держава Україна забезпечує, щоб Держатомрегулювання залишався незалежним ядерним регулюючим органом від впливу у прийнятті рішень із своїх нормативних питань (розділ 4.1.38).
2.Цілі державного регулювання
Прийняття проекту Закону України направлене на впорядкування питання державного регулювання безпеки використання ядерної енергії, а також приведення норм законів України у відповідність до міжнародних зобов’язань, які взяла на себе Україна при підписанні міжнародних договорів, до вимог МАГАТЕ, членом якої є Україна, актів ЄС.
Проектом акта передбачається внесення змін щодо не поширення обмеження здійснювати перевірки забезпечення ядерної та радіаційної безпеки суб’єктами, які здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії, до законів України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII та «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 № 71‑VIII, також щодо не поширення на порядок видачі, переоформлення та анулювання ліцензій на здійснення діяльності у сфері використання ядерної енергії до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», прийнятого 02.03.2015 р.
Крім того, враховуючи те, що Україна є потужною державою, що використовує ядерну енергію в мирних цілях, зокрема в енергетиці, та має намір і надалі продовжувати розвиток ядерного сектору паливно-енергетичного комплексу, неухильне підвищення ядерної безпеки є ключовим елементом в забезпеченні ефективної та надійної роботи енергетичної галузі.
Слід також зазначити, що стратегічним напрямком зовнішньої політики України визнано інтеграцію до Європейського Союзу, а одним з критеріїв, за яким визначають готовність країни до вступу в ЄС, є рівень ядерної та радіаційної безпеки.
Отже, з метою надання дозволу Державній інспекції ядерного регулювання України на перевірки забезпечення ядерної та радіаційної безпеки суб’єктами, які здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії, яка належить до діяльності з високим та середнім ступенями ризику, відповідно до критеріїв, встановлених Кабінетом Міністрів України, а також не поширення дії Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» на порядок видачі, переоформлення та анулювання ліцензій на здійснення діяльності у сфері використання ядерної енергії, яка здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» проектом Закону України вносяться відповідні зміни до вищезазначених законодавчих актів України.
3.Опис альтернатив запропонованому акту
Альтернативою запропонованому законопроекту може бути залишення існуючого стану без змін. При цьому:
заборона проведення перевірок забезпечення ядерної та радіаційної безпеки суб’єктами, які здійснюють найбільш небезпечну діяльність у сфері використання ядерної енергії, тобто ту, яка належить до діяльності з високим та середнім ступенями ризику, може мати тривалий негативний вплив на ядерну та радіаційну безпеку, оскільки ці суб’єкти мають у своєму розпорядженні ядерні матеріали, неналежне поводження з якими може привести до ядерних чи радіаційних аварій, що потягне за собою значні економічні збитки, у тому числі і на подолання наслідків аварій;
застосування норм Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» при здійсненні дозвільної діяльності у сфері використання ядерної енергії грубо порушує принцип незалежності Держатомрегулювання в прийнятті ним рішень, при тому, що цей принцип є одним із основоположних міжнародно визнаних принципів безпеки використання ядерної енергії.
Також така альтернатива є не прийнятною, оскільки залишення існуючого стану без змін є порушенням міжнародних зобов’язань України, взятих нею при підписанні міжнародних договорів.
На цей час в Україні експлуатується на чотирьох АЕС 13 енергоблоків різних типів реакторів потужністю 1000КВт/год кожний і 2 енергоблоки потужністю 440КВт/год кожний. Штучні джерела іонізуючого випромінювання (далі – ДІВ) застосовуються у більшості галузей народного господарства, зокрема: в медицині – для діагностики та лікування онкологічних захворювань, сільському господарстві – для опромінення та дослідження зернових культур, у промисловості – для радіографічного та технологічного контролю, вимірювань (ваги, кількості, щільності тощо), геофізичних досліджень свердловин, стерилізації продукції, наукових досліджень тощо. В Україні 4644 суб’єкти діяльності використовують більше 22 728 ДІВ, у тому числі: радіонуклідних джерел – 10 084, генеруючих пристроїв – 12 644.
Державне регулювання безпеки використання ядерної енергії спрямовано на забезпечення захисту персоналу, населення та навколишнього природного середовища від негативного впливу іонізуючого випромінювання і радіоактивного забруднення, спричинених практичною діяльністю ядерно –радіаційних об’єктів. Здійснення державного нагляду в сфері використання ядерної енергії є особливо актуальним, оскільки жоден вид діяльності не призводить до таких небезпечних наслідків, які можуть мати місце під час ядерних та радіаційних аварій.
Показовим прикладом є досвід подолання найбільшої в світі ядерної аварії - аварії на Чорнобильській АЄС. Від Чорнобильської катастрофи, яка сталась більше двадцять років тому, постраждали мільйони людей, радіоактивні опади забруднили не лише територію України, Росії та Білорусії, але близько 40% поверхні Європи (дані отримані за результатами всебічного обстеження забруднення цезієм-137 внаслідок Чорнобильської аварії, проведеного у 1990-х роках під егідою Європейської Комісії). За оцінками Всесвітньої організації охорони здоров’я (ВООЗ), загальний викид радіоактивності при Чорнобильській аварії у 200 разів перевищив сумарні викиди від вибухів атомних бомб, скинутих на Хіросіму й Нагасакі. За оцінками українських експертів тільки для України сумарний економічний збиток складає 180 млрд. доларів.
Тому прийняття запропонованого регуляторного акта є найбільш прийнятним способом досягнення встановленої мети.
Механізм, який пропонується застосувати для розв’язання проблеми, і відповідні заходи
Механізмом, який забезпечить розв’язання визначеної проблеми, є прийняття законопроекту. Проектом Закону України пропонується внесення змін щодо не поширення обмеження здійснювати перевірки забезпечення ядерної та радіаційної безпеки суб’єктами, які здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії, до законів України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII та «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 № 71‑VIII, також щодо не поширення на порядок видачі, переоформлення та анулювання ліцензій на здійснення діяльності у сфері використання ядерної енергії до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», прийнятого 02.03.2015.
5. Обґрунтування можливості досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта
Впровадження цього регуляторного акта сприятиме впорядкуванню ліцензування та державного нагляду у сфері використання ядерної енергії, що сприятиме підвищенню рівня ядерної та радіаційної безпеки.
Можливість досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта полягає у дотриманні норм, які встановлюються цим актом.
Не виявлено зовнішніх або внутрішніх чинників, які можуть негативно впливати на дотримання вимог цього акта.
6.Очікуванні результати прийняття акта
Основними результатами прийняття цього регуляторного акта є:
впорядкування ліцензування та державного нагляду у сфері використання ядерної енергії;
підвищення рівня ядерної та радіаційної безпеки;
більш повне застосування державними інспекторами з ядерної та радіаційної безпеки передбачених законами України повноважень;
ліцензування діяльності у сфері використання ядерної енергії відповідно до Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії»;
забезпечення незалежності регулюючого органу в прийнятті ним рішень, пов’язаних з безпекою, що передбачено міжнародними нормами;
можлива вигода – економія коштів, які можуть бути витрачені на ліквідацію негативних наслідків, що можуть виникати внаслідок порушення законодавства, норм та правил з ядерної та радіаційної безпеки.
Таблиця
| Об`єкт впливу | Вигоди | Витрати |
| Держава | впорядкування ліцензування та державного нагляду у сфері використання ядерної енергії | Не передбачаються |
| Суб'єкт діяльності | Підвищення відповідальності суб’єктів діяльності у сфері використання ядерної енергії за неухильне дотримання вимог безпеки | Не передбачаються |
| Громадськість | підвищення ядерної та радіаційної безпеки, зменшення ризиків для життя та здоров’я населення, забруднення навколишнього природного середовища, зменшення ризиків виникнення радіаційних аварій та випадків потрапляння радіоактивних матеріалів у незаконний обіг. | Не передбачаються |
7.Обґрунтування запропонованого строку дії регуляторного акта
Строк дії акта не обмежений у часі з моменту його прийняття.
8.Показники результативності акта
Показниками результативності регуляторного акта є:
- забезпечення підвищення ефективності дозвільної та наглядової діяльності в сфері використання ядерної енергії та підтримання системи ліцензування та державного нагляду в сфері використання ядерної енергії на рівні світових стандартів, із врахуванням підвищених вимог до здійснення діяльності з використанням ядерної енергії з метою забезпечення безпеки такої діяльності;
- уникнення значних економічних збитків на ліквідацію наслідків ядерних та радіаційних аварій;
- запобігання негативному впливу діяльності у сфері використання ядерної енергії і забезпечення належного рівня захисту людини та навколишнього природного середовища;
- зниження порушень суб'єктами діяльності у сфері використання ядерної енергії вимог ядерної та радіаційної безпеки та забезпечення фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, джерел іонізуючого випромінювання.
Прогнозні показники:
- реалізація положень регуляторного акта не передбачає надходження до державного бюджету;
- дія акта щодо дозвільної діяльності у сфері використання ядерної енергії буде поширюватись на всіх суб’єктів діяльності у цій сфері; щодо державного нагляду - на суб’єктів, які здійснюють діяльність у сфері використання ядерної енергії з високим та середнім ступенями ризику, відповідно до критеріїв, встановлених Кабінетом Міністрів України;
- реалізація положень регуляторного акта не потребує додаткових коштів і часу, що витрачатимуться суб'єктами господарювання та/або фізичними особами, пов'язаними з виконанням вимог акта;
- рівень поінформованості суб’єктів діяльності у сфері використання ядерної енергії з основних положень акта – середній. Законопроект розміщено на офіційному сайті Держатомрегулювання України www.snrc.gov.ua.
9.Заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності акта.
Відстеження результатів буде здійснюватись Держатомрегулювання в порядку та у строки, визначені статтею 10 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», шляхом порівняння статистичних даних з кількості проведених інспекційних перевірок та кількості порушень виконання умов ліцензій та умов провадження діяльності у сфері використання ядерної енергії. Крім того, будуть використані рекомендацій, надані під час перевірки стану регулювання ядерної та радіаційної безпеки в Україні міжнародними місіями, зокрема місіями МАГАТЕ та ЄС, а також відгуки світової спільноти за результатами розгляду національних доповідей про виконання зобов’язань України відповідно до Конвенції про ядерну безпеку та Об'єднаної конвенції про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку поводження з радіоактивними відходами.
Базове відстеження результативності регуляторного акта здійснюватиметься після набрання чинності цим регуляторним актом, але не пізніше дня, з якого починається проведення повторного відстеження результативності цього акта.
Повторне відстеження результативності регуляторного акта планується здійснити через рік з дня набрання ним чинності, але не пізніше двох років з дня набрання чинності цим актом.
Періодичне відстеження результативності регуляторного акта здійснюється один раз на кожні три роки, починаючи з дня закінчення заходів із повторного відстеження.
Голова Держатомрегулювання С. БОЖКО
Румежак Н.О.
254 32 87