Аналіз впливу регуляторного акта

до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо державного нагляду у сфері використання ядерної енергії»

1.Опис проблеми

Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо державного нагляду у сфері використання ядерної енергії» розроблений Держатомрегулюванням у зв’язку із необхідністю оптимізації та удосконалення державного нагляду у сфері використання ядерної енергії, включаючи застосування примусових заходів.

Відповідно до Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» державне регулювання безпеки використання ядерної енергії полягає у забезпеченні безпеки людини, навколишнього природного середовища, ядерних установок та джерел іонізуючого випромінювання і передбачає, зокрема, здійснення державного нагляду за дотриманням законодавства, умов документів дозвільного характеру, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, вимог фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, обліку та контролю ядерних матеріалів та інших джерел іонізуючого випромінювання, включаючи примусові заходи (державний нагляд).

Державний нагляд за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки від імені органу державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки здійснюють державні інспектори з ядерної та радіаційної безпеки.

Основні засади державного нагляду в сфері використання ядерної енергії встановлені в Законі України „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, засади державного нагляду за дотриманням умов ліцензії встановлені в Законі України „Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії”, а також в Конвенції про ядерну безпеку, ратифікованій Законом України від 17.12.97 р. № 736/97-ВР, та Об’єднаній конвенції про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та безпеку поводження з радіоактивними відходами, ратифікованій Законом України від 20.04.2000 № 1688-ІІІ. При цьому, відповідно до статті 2 Закону України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” його дія не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів державного нагляду за дотриманням вимог ядерної безпеки.

Статтею 27 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» визначені види діяльності, на які поширюється дія державного регулювання.

Державний нагляд здійснюється щодо всіх суб’єктів діяльності у сфері використання ядерної енергії, на яку поширюється дія державного регулювання, у тому числі і на тих, діяльність яких не підлягає ліцензуванню, та на тих, діяльність яких хоча і підлягає ліцензуванню, але на момент державного нагляду, ліцензія ними не отримана, тобто ці суб’єкти ще не стали ліцензіатами. Враховуючи зазначене, є необхідність:

- надання державним інспекторам з ядерної та радіаційної безпеки права безперешкодно в будь-який час відвідувати підприємства, установи та організації, незалежно від форм власності, для перевірки дотримання законодавства про використання ядерної енергії, отримувати від усіх суб’єктів діяльності у сфері використання ядерної енергії, на яку поширюється дія державного регулювання, чи власника необхідні пояснення, матеріали та інформацію з даних питань;

- надання цим інспекторам права надсилати обов’язкові до виконання розпорядження (приписи) про усунення порушень і недоліків суб’єктам діяльності, які не являючись ліцензіатами, здійснюють діяльність, що підлягає державному регулюванню, і порушують законодавство у сфері використання ядерної енергії.

Крім того, проектом Закону України пропонується внести зміни до Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії», що стосуються виконання рішень про накладення штрафів, прийнятих за результатами державного нагляду.

Також, внесення змін потребує Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", у зв’язку із тим, що Законом України від 22 липня 2014 року № 1600-VII до статті 2 цього Закону внесені зміни, відповідно до яких дія Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів державного нагляду за дотриманням вимог лише ядерної безпеки, тобто Закон передбачив, що державний нагляд за дотриманням вимог радіаційної безпеки має здійснюватися відповідно до норм Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Такі норми штучно розділили безпеку використання ядерної енергії (ядерну та радіаційну безпеку), нагляд за дотриманням якими повинен регулюватися різними законами України, що є неприпустимим і, навіть, неможливим, оскільки, на об’єктах, на які поширюються вимоги ліцензування та нагляду в сфері безпеки використання ядерної енергії, мають місце чинники як ядерної так і радіаційної небезпеки. Навіть це стосується «ядерних установок» (АЕС, дослідницькі ядерні реактори, тощо), адже на їх майданчиках знаходиться низка ядерно небезпечних (реакторні установки) та радіаційно небезпечних (установки та сховища для радіоактивних відходів) об’єктів, технологічно пов’язаних між собою, і здійснення державного нагляду за окремими законами та нормативно-правовими актами призведе до ускладнення підприємницької діяльності, а, головне, до послаблення ядерної та радіаційної безпеки. Крім того, така норма не відповідає актам ЄС, вимогам МАГАТЕ. Державний нагляд за ядерною та радіаційною безпекою має здійснюватись відповідно до міжнародних договорів, ратифікованих Верховною Радою України, зокрема Конвенції про ядерну безпеку та Об’єднаної конвенції про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та безпеку поводження з радіоактивними відходами, законодавчих та організаційних засад, визначених законами України з питань безпеки використання ядерної енергії, прийнятих із врахуванням зазначених міжнародних договорів.

2.Цілі державного регулювання

Прийняття проекту Закону України направлене на впорядкування державного нагляду у сфері використання ядерної енергії.

Проектом Закону України пропонується внесення змін до Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», якими поширюються деякі заходи державного нагляду не лише на ліцензіатів, а й на інших суб’єктів діяльності у сфері використання ядерної енергії, діяльність яких підлягає державному регулюванню.

Також проектом Закону України пропонується внесення змін до статті 171 Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» (стаття 171 «Відповідальність за порушення вимог цього Закону»). Ці зміни направлені як на захист суб’єктів діяльності у сфері використання ядерної енергії, так і на забезпечення виконання рішень про накладення штрафів.

Крім того, враховуючи те, що Україна є потужною державою, що використовує ядерну енергію в мирних цілях, зокрема в енергетиці, та має намір і надалі продовжувати розвиток ядерного сектору паливно-енергетичного комплексу, неухильне підвищення ядерної безпеки є ключовим елементом в забезпеченні ефективної та надійної роботи енергетичної галузі.

Слід також зазначити, що стратегічним напрямком зовнішньої політики України визнано інтеграцію до Європейського Союзу, а одним з критеріїв, за яким визначають готовність країни до вступу в ЄС, є рівень ядерної та радіаційної безпеки.

Отже, з метою підтримання системи державного нагляду в сфері використання ядерної енергії на рівні світових стандартів, а також уникнення послаблення державного нагляду у сфері використання ядерної енергії відповідно до мети такого нагляду – забезпечення безпеки використання ядерної енергії проектом Закону України пропонується передбачити, що Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки.

3.Опис альтернатив запропонованому акту

Альтернативою запропонованому законопроекту може бути залишення існуючого стану без змін. При цьому:

непоширення дії державного регулювання на всіх суб’єктів діяльності у сфері використання ядерної енергії може привести до зниження рівня ядерної та радіаційної безпеки, а також до таких негативних наслідків можливих ядерних та радіаційних аварій, як забруднення навколишнього природного середовища, економічні збитки від подолання наслідків аварій, негативний вплив на здоров’я та життя людини;

залишиться невирішеним питання щодо виконання рішень про накладення штрафів, прийнятих за результатами державного нагляду, оскільки, при несплаті ліцензіатом штрафу, передбаченого статтею 171 Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії», орган державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки не має достатніх важелів впливу на суб’єкта діяльності.

Також така альтернатива не є прийнятною, оскільки державний нагляд в сфері використання ядерної енергії не може бути віднесено до контролю (нагляду) за господарською діяльністю у тому значенні, яке наведено в Законі України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”. Наразі закони та інші нормативно-правові акти з питань державного регулювання господарської діяльності не поширюються на сферу використання ядерної енергії (ст. 2 Закону України „Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”, ст. 9 Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності”). Основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарській діяльності не відповідають основним принципам здійснення нагляду у сфері використання ядерної енергії. Так, зокрема, обсяг наглядової діяльності на майданчиках АЕС встановлено відповідно до потреб забезпечення безпеки АЕС і включає постійний оперативний нагляд за діяльністю АЕС. Крім того, штучне розділення безпеки використання ядерної енергії на ядерну та радіаційну безпеку, нагляд за дотриманням якими повинен регулюватися різними законами України, є неприпустимим і, навіть, неможливим, оскільки, на об’єктах, на які поширюються вимоги ліцензування та нагляду в сфері безпеки використання ядерної енергії, мають місце чинники як ядерної так і радіаційної небезпеки.

На цей час в Україні експлуатується на чотирьох АЕС 13 енергоблоків різних типів реакторів потужністю 1000КВт/год кожний і 2 енергоблоки потужністю 440КВт/год кожний. Штучні джерела іонізуючого випромінювання (далі – ДІВ) застосовуються у більшості галузей народного господарства, зокрема: в медицині – для діагностики та лікування онкологічних захворювань, сільському господарстві – для опромінення та дослідження зернових культур, у промисловості – для радіографічного та технологічного контролю, вимірювань (ваги, кількості, щільності тощо), геофізичних досліджень свердловин, стерилізації продукції, наукових досліджень тощо. В Україні 4644 суб’єкти діяльності використовують більше 22 728 ДІВ, у тому числі: радіонуклідних джерел – 10 084, генеруючих пристроїв – 12 644.

Здійснення державного нагляду в сфері використання ядерної енергії спрямовано на забезпечення захисту персоналу, населення та навколишнього природного середовища від негативного впливу іонізуючого випромінювання і радіоактивного забруднення, спричинених практичною діяльністю ядерно –радіаційних об’єктів. Здійснення державного нагляду в сфері використання ядерної енергії є особливо актуальним, оскільки жоден вид діяльності не призводить до таких небезпечних наслідків, які можуть мати місце під час ядерних та радіаційних аварій.

Показовим прикладом є досвід подолання найбільшої в світі ядерної аварії - аварії на Чорнобильській АЄС. Від Чорнобильської катастрофи, яка сталась більше двадцять років тому, постраждали мільйони людей, радіоактивні опади забруднили не лише територію України, Росії та Білорусії, але близько 40% поверхні Європи (дані отримані за результатами всебічного обстеження забруднення цезієм-137 внаслідок Чорнобильської аварії, проведеного у 1990-х роках під егідою Європейської Комісії). За оцінками Всесвітньої організації охорони здоров’я (ВООЗ), загальний викид радіоактивності при Чорнобильській аварії у 200 разів перевищив сумарні викиди від вибухів атомних бомб, скинутих на Хіросіму й Нагасакі. За оцінками українських експертів тільки для України сумарний економічний збиток складе до 2015 року 200 млрд.доларів.

Тому прийняття запропонованого регуляторного акта є найбільш прийнятним способом досягнення встановленої мети.

4.Механізм, який пропонується застосувати для розв’язання проблеми, і відповідні заходи

Механізмом, який забезпечить розв’язання визначеної проблеми, є прийняття законопроекту. Проектом Закону України пропонується внесення змін до Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» щодо поширення деяких заходів державного нагляду не лише на ліцензіатів, а й на інших суб’єктів діяльності у сфері використання ядерної енергії, діяльність яких підлягає державному регулюванню, але не ліцензується чи ліцензується, але на момент державного нагляду суб’єкти ще не стали ліцензіатами.

Також проектом Закону України пропонується внесення змін до статті 171 Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної» про накладання штрафів у разі невиконання цих рішень суб’єктами діяльності у сфері використання ядерної енергії добровільно. Крім того, на законодавчому рівні закріплюється форма прийняття рішень про накладання штрафів.

Норми статті 171 Закону України «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії» щодо відповідальності суб'єктів діяльності у сфері використання ядерної енергії за невиконання чи неналежне виконання умов ліцензії та/або іншого документа дозвільного характеру приводяться у відповідність до статті 82 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» і передбачається, що відповідальність за зазначене правопорушення настає, якщо це завдало або могло завдати шкоди здоров'ю людей чи навколишньому природному середовищу.

Також проектом Закону України пропонується передбачити, що Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки.

5.Обґрунтування можливості досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта

Впровадження цього регуляторного акта сприятиме впорядкуванню державного нагляду у сфері використання ядерної енергії, враховуючи, що державний нагляд здійснюється щодо всіх суб’єктів діяльності у сфері використання ядерної енергії, на яку поширюється дія державного регулювання, а також те, що штучне розділення безпеки використання ядерної енергії на ядерну та радіаційну безпеку, нагляд за дотриманням якими повинен регулюватися різними законами України, є неприпустимим та неможливим і негативно вплине на стан безпеки в країні.

Можливість досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта полягає у дотриманні норм, які встановлюються цим актом.

Не виявлено зовнішніх або внутрішніх чинників, які можуть негативно впливати на дотримання вимог цього акта.

6.Очікуванні результати прийняття акта

Основними результатами прийняття цього регуляторного акта є:

впорядкування державного нагляду у сфері використання ядерної енергії;

підвищення рівня ядерної та радіаційної безпеки;

більш повне застосування державними інспекторами з ядерної та радіаційної безпеки передбачених законами України повноважень;

можлива вигода – економія коштів, які можуть бути витрачені на ліквідацію негативних наслідків, що можуть виникати внаслідок порушення законодавства, норм та правил з ядерної та радіаційної безпеки.

Таблиця

7.Обґрунтування запропонованого строку дії регуляторного акта

Строк дії акта не обмежений у часі з моменту його прийняття.

8.Показники результативності акта

Показниками результативності регуляторного акта є:

- забезпечення підвищення ефективності наглядової діяльності в сфері використання ядерної енергії та підтримання системи державного нагляду в сфері використання ядерної енергії на рівні світових стандартів, із врахуванням підвищених вимог до здійснення діяльності з використанням ядерної енергії з метою забезпечення безпеки такої діяльності;

- уникнення значних економічних збитків на ліквідацію наслідків ядерних та радіаційних аварій;

- запобігання негативному впливу діяльності у сфері використання ядерної енергії і забезпечення належного рівня захисту людини та навколишнього природного середовища;

- зниження порушень суб'єктами діяльності у сфері використання ядерної енергії вимог ядерної та радіаційної безпеки та забезпечення фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, джерел іонізуючого випромінювання.

Прогнозні показники :

- реалізація положень регуляторного акта не передбачає надходження до державного бюджету;

- дія акта буде поширюватись на всіх суб’єктів діяльності у сфері використання ядерної енергії;

- реалізація положень регуляторного акта не потребує додаткових коштів і часу, що витрачатимуться суб'єктами господарювання та/або фізичними особами, пов'язаними з виконанням вимог акта;

- рівень поінформованості суб’єктів діяльності у сфері використання ядерної енергії з основних положень акта – середній. Законопроект розміщено на офіційному сайті Держатомрегулювання України www.snrc.gov.ua.

9.Заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності акта.

Відстеження результатів буде здійснюватись Держатомрегулювання в порядку та у строки, визначені статтею 10 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», шляхом аналізу статистичних даних щодо кількості постанов про накладання штрафу, направлених до органу державної виконавчої служби, а також шляхом порівняння статистичних даних з кількості проведених інспекційних перевірок та кількості порушень виконання умов провадження діяльності у сфері використання ядерної енергії. Крім того, будуть використані рекомендацій, надані під час перевірки стану регулювання ядерної та радіаційної безпеки в Україні міжнародними місіями, а також відгуки світової спільноти за результатами розгляду Національних доповідей про виконання зобов’язань України відповідно до Конвенції про ядерну безпеку та Об'єднаної конвенції про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку поводження з радіоактивними відходами.

Базове відстеження результативності регуляторного акта здійснюватиметься після набрання чинності цим регуляторним актом, але не пізніше дня, з якого починається проведення повторного відстеження результативності цього акта.

Повторне відстеження результативності регуляторного акта планується здійснити через рік з дня набрання ним чинності, але не пізніше двох років з дня набрання чинності цим актом.

Періодичне відстеження результативності регуляторного акта здійснюється один раз на кожні три роки, починаючи з дня закінчення заходів із повторного відстеження.

Заступник Голови О.А.Макаровська

Румежак Н.О. 254-32-87